健康城市在广东省的初步实践

　　　　　　　　　　　　　　　　中山大学公共卫生学院 陈少贤教授

　　1999年开始，广东省就对健康城市的理念进行过多次的理论探 讨。2001年开始，先后在南海市和深圳市罗湖区进行实践性试点，在两市(区)的积极努力下，取得了一些初步的体会。这里受广东省爱卫办的委托，作为一个参与者，对过去几年的工作作一概要的小结，仅供与会代表参考。
　　一、对健康城市理念的认识
　　健康城市模式主要是以WHO的人人享有卫生保健／HFA)的概念为基础的。人人享有卫生保健和关于健康促进的渥太华宪章拓宽了健康促进的定义：健康促进使人民能够控制和改进自己的健康，达到一种身体、心理和社会健康的完满状态的过程。渥太华宪章也特别阐明了健康的基本条件和资源：和平、居住、教育、食品、收入、稳定的生态系统、可持续的资源、社会公正和公平。国际发展研究中心(IDRC)、世界卫生组织(WHO)、联合国有关机构和其他国际组织一直在寻找促进城市健康的途径。这些创新思维中，多数是基于这样的概念：健康、安全和公平的城市是人类可持续发展的保障。健康城市具有这样的理念，因此，WHO自80年代开始，就积极地在全球推进健康城市的概念。我们可以这样来描述健康城市：为了居民健康投入资金，改善环境和动用资源，从而使居民能够互相支持、充分发挥最大可能的潜能。
　　(一)我们对健康城市的认识
　　1．健康城市计划使城市具有健康的环境、健康的社会和健康的人群，从而促进经济和社会的发展。
　　2．通过创建健康城市活动促进社区和群众参与影响他们生活、卫生和健康的决策，提高公众对更健康的行为、社会方式和习惯的认识。
　　3．建立适宜的城市健康侏健系统，改善卫生服务，进而达到对每个人都适宜的公共卫生和保健服务水平。
　　4．不断改善自然、社会环境，提供一个干净、安全和高质量的自然环境，建立一个长期稳定的生态系统，提高城市的自然和社会环境质量。
　　5．通过部门间更密切的协作和公众参与，提高国家改善城市卫，生状况的能力。
　　6.开展健康城市工作可以看成是我国创建卫生城市、实现人人享有卫生保健工作的深入和发展。
　　(二)推进健康城市可以升华卫生城市运动
　　健康城市与我国卫生城市运动是有一定区别的，具体表现在：
　　1．健康城市特别强调健康是健康城市的主题，因此，她受到公众的支持。
　　2．健康城市强调部门之间的协调，因为健康是各个部门的责任。
　　3．健康城市强调社区参与，因为只有社区参与，才能充分调动社区的积极性和实现社区资源的动员。
　　4．健康城市计划参照民意决定城市的未来、理想和目标。
　　5．健康城市强调政治／地方政府的承诺。
　　健康城市活动强调与学校、市场、工作场所及社区等健康活动相结合。
　　在创建国家卫生城市的基础上创建健康城市，可以使卫生城市运动得到升华，使卫生城市运动得到可持续的发展。在创建健康城市过程中，社区居民可以得到综合的健康保健，他们通过充分参与健康城市活动可以提高自身生命质量和整体健康水平(包括身体、心理、社会和精神等方面)。创建健康城市对利益集团／部门／机构等很有好处：为实现共同的目标形成团队并集中了各方的力量和资源，目标人群(包括工作场所的工人、市场中的顾客、学校里的学生等)成了健康发展的目标，资源得到有效利用。地方政府在创建健康城市过程中也得到了很多好处，例如，通过健康城市的方法获得整体领导城市发展的方法，可以联络所有机构和团体实现城市的理想，通过协调部门活动进行地方卫生系统的有效管理等。总体而言，健康城市弥补了卫生城市的不足，使卫生城市的生命得以延续。
　　二、健康城市在广东的初步实践
　　(一)南海市的参与
　　南海市参加了WHO西太区2001年在马来西亚举办的健康城市学习班，并派代表作了《努力创建健康城市》的发言。受到与会人员的极大关注。
　　南海市地处广东省中部的珠江三角洲河网地带，总面积1150平方公里；行政区域辖20多个农村区镇，人口108万多人。随着社会经济的不断发展，全市的综合实力逐步加强，2000年国内生产总值338亿元(约41亿美元)，人均GDP3770美元，城乡居民储蓄存款余额近／80亿美元。几年来，通过积极推进科教兴市战略，实现了普及初中教育，城市、农村电化教育覆盖率达95％；在信息城市建设中，宽带主建多媒体信息网络工程全市城乡连通，电子化社会，数字化城市已现雏形，科学技术不断提高。
　　1993年，市政府积极响应全国爱国卫生运动委员会和国家卫生部的号召，开展创建卫生城市活动，经过连续六年的努力，1999年实现了国家卫生城市的奋斗目标。
　　通过创建卫生城市，市政府逐年加大资金投入，平均每年投入2500万美元改进城区自然环境，提高环境质量。 目前城市道路硬底化率、生活垃圾清运率、生活垃圾、粪便无害化处理率均达100％，城区绿化覆盖率33％，人均绿化面积17．87平方米，城镇居民人均拥有房屋建筑面积41．5平方米，农村居民人均拥有房屋建筑面积38．9平方米，人均居住面积34平方米。城区环境噪声平均值降至57．6分贝烟尘控制覆盖率和工业废排放达标率均到100％，工业固体废弃物综合利用率达到83．3％，城市生活污水处理率提高到63．8％。饮用水源水质达标率96．7％。通过大力开展社区卫生服务，建立健全社会医疗保障体系；做好人群计划免疫，积极开展常见病、传染病、爱滋病、老年病和妇女、儿童疾病的预防与治疗；全面控制蚊子、苍蝇、老鼠、蟑螂等病媒，其密度大大下降，均达到国家规定的除“四害”的达标标准；经过近20年城乡人民饮用水的改良，现在全市人民已饮用上安全、卫生的自来水，从而各种传染病显著减少。天花、鼠疫已经绝迹，20年来没有霍乱发生，8年来，脊髓灰质炎、白喉、百日咳病例没有发生，群体健康水平不断提高，人均预期寿命达到75．3岁。
　　南海市计划2005年基本实现现代化的目标，人均GDP5020美元，环境综合指数达到90分以上，信息化综合指数65％以上，适年青年高等教育比例40％以上，社会综合保险参保率100％，农村城市化水平60％以上，人均预期寿命77岁。
　　创建健康城市的措施包括：加大宣传力度，提高全市人民创建健康城市参与意识，提高城市意识和卫生观念，逐步养成自觉遵守城市公共卫生法规；加快农村城市化进程，在扩大中心城区范围的同时，着重抓好“城中村”的环境建设，实现城乡同步发展，城乡一体化；进一步落实社区卫生服务；严格食品卫生、公共场所卫生的管理；巩固和提高除四害达标成果，防止病媒传染相关疾病；以原来创建卫生城市领导成员为基础，调整充实领导小组成员，组建创建健康城市领导机构，在2001年年底开展创建工作。
　　(二)深圳市罗湖区的健康城市计划
　　深圳市罗湖区是广东省全面启动健康城市计划、区委区政府重视程度高、投入力度最大的一个城区。 中共罗湖区委罗湖区人民政府关于创建健康城区的意见(2003年初出台，同年12月印发)就明确指出建设健康城区是罗湖区21世纪城区发展之路。把创建健康城区看成是加快罗湖区现代化建设过程，全面实现建设现代化服务强区的途径。区政府四届五次常务会议就此项工作进行了充分的研究，并提出具体的实施意见：
　　 1．指导思想：
　　坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持“以人为本”，以解决辖区居民的健康问题为主题，以全面改善城区社会环境、生态环境和生活环境为重点，以提高人民健康水平为目标。建立政府负责、政策支持、部门配合、社区参与，专业指导和法制保障的管理体制和运作机制。强化政府职能，调动辖区一切资源，用更多更好的方法处理健康相关问题，打造一个具有健康社会、健康生活、健康人群为特征的国际化城市中心城区，切实提高居民的生活和生命质量，保障人民健康，从而推动辖区社会经济的协调发展，用实际行动实践 “三个代表”。
　　2．总体目标：
　　显著提高辖区生态环境、市容环境和社会环境质量。建立健全辖区公共卫生和医疗服务体系。人均期望寿命、健康教育普及率、健康行为形成率、孕产妇死亡率、婴幼儿死亡率等主要健康指标和传染病发病率等疾病控制指标在全国领先；再用五年时间，力争达到发达国家同期平均水平。
　　3．主要任务与做法：
　　(1)履行区委、区政府对辖区人民健康的庄严承诺。
　　(2)策划一个大型的“健康城区”推广活动，营造全社会关注和全社会参与创建活动的氛围。主题：“大众齐参与，携手共创健康罗湖”；推动二大运动：启动全民健身和推动爱国卫生运动；实施四项教育：健康教育、环境教育、思想品德教育、安全教育；倡导健康生活方式：“天天开心、日日运动、饮食均衡、戒烟限酒”的科学文明健康生活方式。
　　(3)实施“六大”创建项目，为创建工作提供有效的环境支持。以营造健康环境、培养健康理念、优化健康设施，完善健康服务为i线全面实施健康社区、健康校园、健康企业、健康机关、健康医院、健康市场等健康项目。
　　(4)深化四项工程，推动创建工作的开展。四项过程包括环境优化工程，食品、药品放心工程，社会平安工程，道路畅通工程。
　　(5)建立健全“三大”体系，为创建工作提供保障服务。包括公共卫生服务体系、医疗服务体系和社会保障体系。
　　4．实施步骤与保障措施
　　第一阶段(2003年8月--2003年12月)：确立目标任务，建立组织机构和工作网络。成立由区长任组长、分管卫生工作的副区长任副组长，政府各职能部门、各街道办事处、群团组织和有关驻区单位正职领导参加的区级创建工作领导小组，负责创建上作的组织领导、统筹规划和宏观调控等工作，领导小组办公室设在区卫生局，负责创建工作的组织实施、协调、督促、指导等上作，由卫生局长兼任办公室主任，各部门也相应成立创建工作组织机构，指定专人负责。召开区政府常务会研究制订实施方案。
　　第二阶段(2003年10月--2004年6月)：确定指标体系，抓好试点工作。(1)在完成基线调查和综合各部门有关指标的基础上，对照国际健康城市的指标系列，完成《罗湖区健康城区调查报告》；(2)同时分别在东湖办事处、辖区中小学校、政府机关和医疗单位同步开展试点工作；(3)力争在2003年11月中旬召开全区创建工作动员大会暨省市创建健康城市研讨会；(4)确定指标体系。计划分三批公布，第一批是主要的指标(2003年10月底前)，第二批指标2004年2月底前，主要是项目指标，第三批2004年6月底，修改部分指标。
　　第三阶段(2004年6月一2005年6月)：总结试点工作经验，全面推进创建工作。推动各部门全力参与，形成“政府负责、部门配合、社会参与、专业指导”的工作格局。
　　第四阶段(2005年6月--200 年)：建立长效管理体制和运作机构，全面提升创建工作的质量和效率，全面落实指标体系，进一步完善和巩固创建工作成果，力争缩小与发达国家的差距。
　　5．评估工作
　　委托中山大学公共卫生学院牵头，组建“罗湖区建设健康城市技术指导组”，负责实施中的技术指导和制订监测评估体系，运用措施评价和效果评价，对计划的实施情况进行年度评估和终末评估，同时负责在计划实施中进行有关标准化、规范化的技术指导。
　　三、初步体会与建议
　　　WHO的健康城市计划是一项长期的国际发展计划，其目的是将健康高度优先列入城市发展计划，建立增强城市健康的结构与进程。欧洲健康城市计划从1987年至今，已经完成了3个发展阶段：第一阶段是1987—1992年，有35个城市进入WHO健康城市网络；第二阶段是1993—1997年，有39个城市进入WHO健康城市网络；第三阶段是1998—2002年，有40个城市进入网络。其健康城市过程是循序渐进的，由人人享有卫生保健、渥太华宪章到21世纪宣言，无一不与人的健康、健康公平性以及社会经济的可持续发展相联—系。从健康城市的国际发展趋势到广东省的做法，我们认为：对卫生城市运动我们已经开展了10来年，积累了一些经验，但与世界扩轨的健康城市，我们仅仅是一个良好的开始。通过南海市和罗湖区的做法，我们体会到：
　　1．地方政府的重视是关键。南海市和罗湖区政府对健康城市的认识是有高度的，他们充分认识到健康是人类发展的中心，没有健康，就没有发展。政府的认识到位之后，其在发展健康城市方面的投入就会加大。这些年，两市区在健康城市方面的投入是很大的，南海市平均每年投入2亿元改进城区自然环境，提高环境质量。罗湖区单制定健康城市计划的投入就有80万元，创建工作的投入也很大。基础建设得到了长足的发展。政府认识到位，就会根据地方财政的实力，子以必要的财政保障。
　　2．基线调查是基础。健康城市的最终目标是提高城市居民的健康水平和生活质量。制定健康城市计划关键在于“知己知彼”，在于对当前的社会经济、人文环境、自然生态环境、社会健康状况等的基本情况的掌握。这就需要进行有计划、有步骤、有目标的基线调查。摸准了本底，才好制定未来发展计划，才有比较的基础。
　　3．需要建立一套指标体系。健康城市的目标实现应该体现在指标体系的实现上。我们在制定指标体系时经受过多轮论证，对每项指标都进行认真的推敲。建议在参考世界卫生组织的标准(4方面32个指标)、欧洲及其他国家的标准的同时，注意结合国情、省情和市情。就广东省而言，可以一套指标体系三种实现水平，以适应经济发展程度不同城市的要求，并将这些标准作为今后评价的依据。
　　4．需要建立健康城市网络。单兵作战效果不好，我国需要建立起健康城市网络，这样才有利于互相学习，经验交流，共同提高。我国还应尽早加入WHO健康城市网络，使创建单位有机会参加国际交流，学习西方管理城市的经验。
　　5‘需要进行权威性的讦价。由于我国国情所致，当届政府非常希望他们的努力最后能得到一份满意的答卷，因此，评价非常重要。健康城市的评价最好是有WHO参与或指导，由国家组织进行的，那样更有权威性，对政府的促动更大。
　　6．需要有一个专家组。健康城市工作是一项复杂的社会系统工程，许多工作带有学术性，如基线调查、健康学校、健康工厂、健康社区的创建等，如果全国有一支专家队伍，各省也建立起省级专家组，健康城市的推进会更加顺利。
　　此外，国际交流也非常重要，健康城市创建工作也需要走出去，请进来，建议全国爱卫办多组织些国际交流活动，使我国创建健康城市工作在一开始就与国际接轨，提高创建工作的质量，少走弯路。